招商引资是推动区域经济发展的重要引擎，地方政府与企业签订的招商引资协议作为合作核心载体，其法律性质的认定直接关系到争议解决的程序选择与实体裁判结果。近日，上海君悦（合肥）律师事务所主任罗平、律师孔洋洋在代理一起招商引资协议纠纷案件过程中发现，各级法院对于此类协议属于民事协议还是行政协议的认定存在显著分歧，而该分歧直接影响案件受理程序的确定、法律规范的适用及当事人权益的实现。为帮助企业、政府相关部门明晰法律边界，妥善应对此类纠纷，本所律师结合最新法律规定、司法判例及实务经验，撰写此文展开深度解析，以供实务参考。
01
核心法律依据与理论分析
（一）招商引资协议的法律定位现状
# 现行《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律及相关司法解释中，均未对“招商引资协议”作出明确的法律定义。结合司法实践及行政法理论，招商引资协议通常是指地方政府及其下属职能部门为实现区域经济发展、产业升级、增加就业等公共目标，通过提供土地供应、税收优惠、财政补贴、行政审批协助等配套支持措施，吸引企业等市场主体到本地投资兴业，双方就投资项目的具体内容、权利义务及履行保障等事宜协商订立的协议。此类协议兼具“促进公共利益”与“实现民事合作”的双重属性，其法律性质的认定需结合协议主体、内容、目的等核心要素综合判断。
（二）行政协议与民事协议的区分标准
# 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议案件规定》）第一条规定，行政协议的核心认定标准包括“主体标准”“目的标准”“内容标准”三项：一是主体上，一方当事人为具有行政管理职权的行政机关或法律、法规授权的组织；二是目的上，协议的订立是为了实现行政管理或公共服务目标；三是内容上，协议约定了行政法上的权利义务关系，且行政机关享有监督、指挥、单方变更或解除等行政优益权。
而民事协议的核心特征在于“平等性”与“自治性”：一是双方当事人法律地位平等，不存在管理与被管理的隶属关系；二是协议订立的目的是为了实现双方的民事利益，而非公共利益；三是双方权利义务基于意思自治协商确定，任何一方不得单方享有支配性、优益性权利，争议解决遵循平等保护原则。
需要特别说明的是，《行政协议案件规定》第二条明确列举了五类典型行政协议，招商引资协议未被直接列入，但该条第（六）项设置了兜底条款，即“其他行政协议”，为招商引资协议被认定为行政协议预留了法律解释空间。因此，招商引资协议并非天然属于行政协议或民事协议，需结合具体案件事实对照上述标准逐一甄别。
02
司法实践分歧梳理与裁判逻辑分析
通过检索最高人民法院及地方各级人民法院的相关判例可见，司法实践中对招商引资协议性质的认定存在明显分歧。本所律师结合典型判例，梳理两类裁判观点的核心逻辑，并补充当地法院的裁判实践，为当事人提供更具针对性的参考。
（一）认定为行政协议的案例
1、重庆市武隆区人民政府与重庆港升机械制造有限公司合同纠纷二审民事裁定书（案号：（2020）渝03民终1319号，裁判日期：2020年9月22日）
# 裁判要旨：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”涉案的《摩托车活塞项目投资协议书》主要为武隆区政府以“零地价”的土地出让金优惠政策吸引港升公司到当地投资建厂的招商引资协议。从合同主体来看，合同一方当事人武隆区政府系行政机关，本案双方当事人虽缔结合同，但本质为武隆区政府制定政策给与土地出让金优惠，港升公司执行政府政策享受土地出让金优惠，双方之间非平等主体关系。从合同目的来看，武隆区政府是为实现当地经济增长、拉动就业等行政管理及公共服务目标而订立。从行政职权职责范围来看，涉案合同系武隆区政府在其法定职责范围内签订，具有行政法上权利义务的内容。从合同权利义务来看，武隆区政府在协议履行过程中享有监督权、单方解除权等行政优益权，普通的民商事主体无权制定涉案的土地出让金优惠政策。在协议签订、履行过程中，武隆区政府作为行政主体，有权依法对协议另一方港升公司履行协议的情况进行指导、监督、检查，一旦发现行政协议继续履行会损害公共利益或者不能实现行政管理目标，有权依法纠正，可以行使行政优益权单方面变更或者解除协议。综上所述，涉案《摩托车活塞项目投资协议书》实为招商引招商引资协议，符合行政协议的基本特征，应属《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（六）项所规定的其他行政协议。
2、广东普天投资集团有限公司、广东荔枝庄园酒业有限公司再审行政裁定书（案号：（2020）最高法行再360号，裁判日期：2020年9月16日）
#裁判要旨：案涉《投资协议》《补充协议书》是茂南区政府及其委托的下属机构为实现行政管理和公共服务目标而签订的具有招商引资协议性质的系列协议。协议的如约履行，将相应提高茂南区经济生产总量，提高茂南区政府财税收入。协议约定了包括项目立项、土地征收拆迁、规划管理、招拍挂程序和土地出让、政府配套政策与资金支持、企业投资规模和纳税要求、相关配套证照办理以及相关优惠政策落实等一揽子事项。上述系列协议虽有部分条款具有民事权利义务性质，但总体上是以国有建设用地使用权出让为基础的综合性招商引资协议；协议约定的权利义务，并非茂南区政府及其下属机构以机关法人身份而具有的民法上的权利义务，而系其履行行政管理职责过程中所行使的行政法上的权利义务，因此案涉系列协议具有明显的行政协议属性。
3、成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司经贸行政管理（内贸、外贸）再审行政裁定书（案号：（2018）最高法行再1号，裁判日期：2018年11月20日）
# 裁判要旨：行政协议是指行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。与民事合同相比，除协商一致与民事合同相同外，识别行政协议的标准主要有二：一方面，形式标准。形式标准也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。另一方面，实质标准。实质标准也就是标的及内容标准，亦即行政法上的权利义务，其意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。行政法上的权利义务可以从以下三方面进行判断：一为是否行使行政职权、履行行政职责；二为是否为实现公共服务或者行政管理目标；三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权为首要标准，无法判断时，还可以结合“实现公共服务或者行政管理目标”进一步判断。在本案，案涉《投资协议》是沙湾区政府与成都亿嘉利公司签订，发生在具有行政职权、履行行政职责的机关与行政职权所作用公司法人之间，符合行政协议的主体要素，满足识别行政协议的形式标准。案涉《投资协议》的一方主体沙湾区政府作为地方人民政府具有对辖区内农村农业进行建设管理的行政职责，协议约定的主要内容亦是为实现促进沙湾区现代农业发展和推进新农村建设目的，因此该协议实质上系沙湾区政府为实现相应的行政管理目标，履行农村农业建设管理行政职责，而与成都亿嘉利公司签订的招商引资协议，符合识别行政协议的实质标准。故原审认定案涉《投资协议》系行政协议，并无不当。
综上，认定为行政协议的核心逻辑可概括为：职权关联性+公共目标优先，即只要协议与行政机关的行政管理职权直接相关，且核心目的是实现公共利益，即便存在协商一致的民事特征，亦应认定为行政协议。
（二）认定为民事协议的案例
1、南平市武夷新区管理委员会、福建金柏夷能源科技有限公司合同纠纷二审民事案（案号：（2020）闽民终2086号，裁判日期：2020年12月30日）
# 裁判要旨：本院认为，武夷新区管委会基于《项目合同书》提起本案诉讼，从签订过程看，武夷新区管委会系通过与金柏科技公司协商的方式签订《项目合同书》，签订时双方法律地位平等，有自主决定是否签约的权利。《项目合同书》关于税收行政奖励和土地、资金等方面优惠政策，虽系基于武夷新区管委会作为行政主体行使行政职权的结果，但这些优惠内容确定后，需经双方的协商认可，才能成为《项目合同书》的内容。因此，《项目合同书》关于税收奖励等内容的约定并不改变武夷新区管委会与金柏科技公司在签订及履行《项目合同书》时双方平等的法律地位，故本案纠纷属于平等民事主体之间的纠纷。
2、北京林达投资集团有限公司与江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会合同纠纷二审民事案（案号：（2020）苏民终676号，裁判日期：2020年10月30日）
# 裁判要旨：从以上规定来看，目前我国尚无法律法规明确规定招商引资协议属于行政协议。但从本案中双方签订的一系列协议内容来看，协议内容除包含了通州湾管委会需承担的场地平整工程、供水、排水、燃气、电力等民事权利义务的约定外，还包括行政审批、规划编制、给予并落实招商政策优惠等行政权利义务。因本案协议有关民事权利义务的约定与行政权利义务的约定相互交织，而在目前法律、法规并无明文规定招商引资协议属于行政协议的前提下，林达公司作为一审原告，在诉讼请求、诉讼类型及诉讼标的等问题上依法具有选择权。在林达公司坚持选择民事诉讼程序寻求救济的情况下，法院应当尊重当事人的选择，将本案作为民事案件进行审理。
3、重庆红星美凯龙企业发展有限公司合同纠纷二审民事案（案号：（2017）最高法民终350号，裁判日期：2017年5月31日）
# 裁判要旨：案涉《补充协议》是对《合作协议》未尽事宜的补充。玉林市政府，与其他合同主体在平等、自愿基础上就建设“红星国际广场”项目事宜达成一致，签订了《合作协议》，玉林市政府主要义务是提供用地，出让国有土地使用权，《合作协议》应属于民事合同。《补充协议》对《合作协议》的项目内容、出让价款、建设进度等进行了补充，仍然是民事合同。其中第六条规定甲方（玉东新区管委会）的义务主要是：协助乙方（重庆红星公司、广西拓福公司）办理《国有土地使用权证》、项目审批等手续，并给与乙方优惠政策。从约定内容可见，甲方协调乙方办理手续不是行政机关行使行政职权的行为，而是辅助另一方合同主体履行合同，非行政管理事项，亦属于民事合同。
综上，认定为民事协议的核心逻辑可概括为：意思自治优先+主体地位平等，即重点考察协议签订过程是否体现平等协商，行政机关是否放弃或未行使行政优益权，若双方权利义务对等且无管理隶属关系，应认定为民事协议。
（三）当地法院裁判实践参考（以六安市中级人民法院为例）
1、东莞市某有限公司、六安某管理有限公司、六安某科技有限公司租赁合同纠纷二审民事案（案号：（2025）皖15民终3736号，裁判日期2025年10月30日，审理法院：六安市中级人民法院）
# 一审法院六安市裕安区人民法院认为：经审查《招商引资合同书》系六安市XX镇人民政府与东莞某公司签订，《招商引资合同书》的一方虽然为镇政府，但合同双方并不存在行政管理关系，双方亦并非管理者与被管理者的关系，是基于平等民事主体之间签订的互利共赢的合同，且合同确定了平等民事主体之间的民事权利义务，并未约定镇政府享有行政优益权，故该院认为《招商引 资合同书》的性质为民事合同，并非被告东莞某公司辩称的“行政协议”。
二审法院六安市中级人民法院未对协议性质另行论述，实质上认可了一审法院的定性思路。
2、六安市叶集区人民政府、安徽代氏木业有限公司合同纠纷二审民事案（案号：（2019）皖15民终703号，裁判日期：2019年5月21日，审理法院：六安市中级人民法院）
# 一审法院六安市叶集区法院认为：一、关于本案《投资协议书》属于行政协议还是民事协议。本案《投资协议书》系地方政府与投资人签订的招商引资协议，旨在引进投资，发展地方经济。该协议中有关民事权利义务的约定与行政权利义务的约定互相交织、难以完全分离，故原告对本案的《投资协议书》在诉讼请求、诉讼类型及诉讼标的等问题上依法具有选择权，现原告就《投资协议书》提起民事诉讼，符合法律规定。
二审法院未对协议性质作出新的认定，维持了一审法院的程序处理结果。
可见，当地法院在审理此类案件时，更倾向于尊重当事人的程序选择权，同时注重审查协议是否约定行政优益权，若未约定则更可能认定为民事协议，这一裁判思路与当前优化法治化营商环境的司法导向相契合。
（四）裁判分歧的核心成因
综合上述判例可见，司法认定分歧的核心成因主要有三：一是法律规定的模糊性，现行法律未明确招商引资协议的性质，兜底条款的解释空间导致裁判标准不统一；二是协议属性的复合性，此类协议同时包含行政与民事双重特征，法官对核心属性的判断存在价值取向差异；三是司法政策的导向性，不同时期对“优化营商环境”“监督行政权力”等目标的侧重不同，可能影响裁判思路。
03
诉讼程序选择与实务操作建议
如前所述，招商引资协议性质的认定直接决定诉讼程序的选择，而程序选择又影响纠纷解决的效率与结果。结合最新司法政策、判例规则及实务经验，本所律师针对不同主体提出以下诉讼程序选择建议，并补充事前防范与争议化解的实操方案。
（一）诉讼程序选择的核心原则
我国实行统一的法院制度，民事审判庭与行政审判庭均以人民法院名义行使审判权，两类诉讼的核心区别在于法律适用、审查重点与救济路径。结合最新司法观点，程序选择应遵循以下核心原则：
1、当事人程序选择权优先：对于民事与行政权利义务交织的复合型招商引资协议，在法律无明确规定的前提下，当事人有权根据自身权益需求选择诉讼程序。这一原则已得到多地法院认可，如前述（2020）苏民终676号案件中，法院明确尊重原告选择民事诉讼的权利。
2、实质化解纠纷导向：选择诉讼程序时，应优先考虑何种程序更有利于查清案件事实、明确权利义务，实现纠纷的实质性化解，避免因程序争
议拖延诉讼进程。
3、权利救济最大化：企业应结合诉求类型选择程序，例如，若诉求为撤销政府单方变更协议的行为、要求行政赔偿，选择行政诉讼更有利；若诉求为要求继续履行协议、支付违约金，选择民事诉讼更契合。
（二）不同主体的程序选择策略
1、行政机关视角：可根据协议履行情况与争议焦点选择程序。若协议明确约定行政优益权，或争议源于行政管理行为（如审批、监管），主张行政协议属性并通过行政诉讼解决，更有利于维护行政行为的权威性；若协议以民事交易为核心（如土地出让、资金合作），认可民事属性并提起民事诉讼，可降低程序对抗性，提升纠纷化解效率。
2、企业视角：应结合自身诉求与证据情况选择程序。若存在政府滥用行政优益权、违法变更或解除协议等情形，行政诉讼可通过对行政行为的合法性审查实现权利救济；若争议焦点为协议履行、违约责任承担等民事事项，民事诉讼的平等保护原则更有利于维护企业的经济利益。同时，企业应注意本地法院的裁判倾向，如六安地区法院尊重程序选择权的裁判思路，可作为程序选择的重要参考。
（三）争议化解的实操建议
1、事前防范：明确协议性质与争议解决方式：签订招商引资协议时，双方应在协议中明确约定协议性质（民事/行政）及争议解决方式（民事诉讼/行政诉讼）。该约定可有效避免后续程序争议，降低纠纷解决成本。
2、事中应对：规范证据留存与协商沟通：协议履行过程中，双方应规范留存协商记录、批复文件、履行凭证等证据，尤其是涉及行政优益权行
使的相关材料。若发生争议，可先通过协商、调解等非诉方式化解，避免程序对抗。根据最高人民法院倡导的新时代“枫桥经验”，行政争议应优先通过多元解纷渠道实质化解，这一方式更有利于维护政企合作关系。
3、诉讼过程：精准主张协议性质，强化证据论证：若进入诉讼程序，应结合协议主体、目的、内容等核心要素，精准主张协议性质。例如，主张行政协议需重点举证政府行使职权、协议目的为公共利益、存在行政优益权约定；主张民事协议需举证双方平等协商、权利义务对等、无管理隶属关系。同时，可引用当地类似判例增强主张的说服力。
4、行政优益权行使的特别提醒：根据最高人民法院司法观点，行政机关行使行政优益权必须严格符合法律规定，非因公共利益需要或法律政策重大调整，不得单方变更或解除协议。
04
结语
招商引资协议性质的认定是复杂的法律适用问题，其核心在于平衡公共利益与市场主体的合法权益。随着法治营商环境建设的不断推进，司法裁判将更注重通过精准定性、规范程序，实现纠纷的实质性化解与政企关系的良性互动。
企业与政府相关部门在签订、履行招商引资协议时，应增强法律风险防范意识，事前明确协议性质与争议解决方式，事中规范履行行为、留存相关证据，事后理性选择纠纷解决路径。若遇此类法律争议，建议及时咨询专业律师，结合案件具体情况制定针对性的应对方案，最大限度维护自身合法权益。